[摘要] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”“市场”是十八届三中全会公报中多次出现的关键词，“改革的核心是发挥市场作用”是本次会议推进深化改革的重要精神。今天，经济学家徐诺金做客本期《首席观点》，他认为，我国房地产制度改革的成功在于我们实行了市场化的改革取向。我国房地产市场目前所存在的诸多问题在于我国房地产领域里的市场化改革不彻底。未来要解决我国房地产领域里的问题，把我国房地产业引向长期理性健康发展的轨道，关键还在于把握十八届三中全会关于“市场决定论”的丰富内涵，继续推进房地产领域里的市场化改革。
我国房地产市场问题的根源在于市场化不足
记者：自1998年我国住房制度改革启动到现在，时间只有短短的15年，但这15年我国房地产领域所发生的变化却是巨大的。您如何评价这一变化？
徐诺金：改革开放以来，和我们农业的分田到户解决了我们吃的问题、工业企业承包制解决了我们穿的问题一样，我们也是通过推进住房制度的市场化改革去解决我们住的问题。我国的住房制度改革和其他经济体制改革一样，已经取得了巨大的成功——城镇住房建设快速发展，城乡居民居住条件明显改善，房地产开发投资快速增长，在固定资产投资中的占比明显上升；房地产业已经成为国民经济中的支柱产业，在国民经济中的地位不断提升；房地产金融体系初步建立；基本住房保障体系基本形成。
15年间我国房地产领域所发生的变化是革命性的，它的革命性在于突破了传统的住房没有产权、房地产不能买卖的政府建房实物分配制度，确立了个人的房屋所有权制度和房地产开发的市场化制度，使土地和房屋有了明确的所有者主体，其产权可以当作商品，可以成为买卖的对象在不同主体之间进行流通和转让。它极大地丰富了居民的选择空间，改善了居民的住房条件。分析总结我国房地产领域里的这些变化，关键的一条就是坚持了市场化的基本取向，通过明确房地产产权，把房地产当作市场可以交易的商品，放开各种不利于这一市场发展的各种束缚，调动供求双方的积极性，使房地产市场出现了供需两旺的大好局面。应该说，没有市场化的改革取向、没有各种措施鼓励各市场主体参与房地产开发，单靠政府的力量，我国的住房建设不可能发展得那么快，我国居民的住房条件不可能得到改善，我国居民对住房的选择自由度也就没有那么大。我国房地产制度改革所取得的这些成绩告诉我们，要继续改善居民的住房条件，增加居民的选择空间，只有继续坚定不移地坚持住房制度改革的市场化方向，继续大力推进我国房地产市场化改革的深化。
记者：在我国房地产制度改革取得了成功、房地产市场得到较快发展的同时，我国的房地产领域也出现了一些新情况和新问题。这些情况和问题近年来还有严重化的趋势，并正在对我国的经济、金融甚至社会产生重大影响，您认为问题的根源何在？
徐诺金：我认为，问题的根源在于我国房地产领域里的市场化改革不彻底，市场化进程受到非市场力量的阻碍和扭曲。我们所采取的调控政策没有尊重市场规律，没有充分发挥市场自身的调节作用，不是在推进市场化改革的深化，而是产生了一种与市场化背道而驰的替代市场、否定市场、扭曲市场的倾向。具体分析如下：
其一，从总体上来看，近十多年来我国房地产价格持续上涨的主要原因还在于政策阻碍了供求关系的调整，使我国的房地产供应长期处于供不应求的失衡状况。价格是市场供求关系的反映。价格的上涨一定反映着供不应求的市场失衡，它本身就起着引导供给增加、需求下降的作用。在没有外力的作用下，它可以使供求趋于平衡，价格趋于稳定。如果一种商品的价格长期处于上涨状态，一定是外力在阻碍供求关系的调整。我国房地产市场上的商品房供应就是由于受土地供应价格控制及其他本想调控需求、实际起着抑制供给作用的政策影响，使价格无法起到引导供给增加、需求下降的作用，一直处于赶不上需求增长的状态，价格必呈上升趋势。
其二，土地制度和提高开发商准入门槛、信贷门槛、售楼标准等政策性要求，起着抑制房地产市场供给，提高房地产供给成本的作用。土地储备制度实施以前，土地供给呈加速增长态势，土地购置面积由1999年的1.1亿公顷增长到2004年的4.0亿公顷。但“8·31”大限之后，土地进入市场的数量完全取决于地方政府，而地方政府则需要考虑经济增长、财政收入、耕地红线等多重目标，可以出让的土地受到很大限制，导致土地购置面积停滞不前，甚至出现下降趋势。2009年土地购置面积为3.2亿公顷，比2004年减少0.8亿公顷，2010年在政策的推动下回升至4.0亿公顷，2011年进一步回升至4.1亿公顷，但仅仅与2004年的水平基本持平。另外，由于土地供给的“政策市”性质，开发商对于土地供给存在很强的不确定性预期，因此总是尽可能多拿地，供给的有限性及开发商的“囤地”行为不断推升地价，并进一步刺激了开发商的“囤地”行为。土地供给的整体下滑、开发商的“囤地”行为制约了土地有效供给的增长。由于房地产行业具有资金密集、开发规模大的特点，我国政府对房地产企业的管理实行严格的行业准入制度和信贷控制。每次房地产调控都在严格准入、提高标准，相应成本提高、交易费用增加，而供给却减少、成本却上升。
其三，需求引导的不明确和现实中房地产(000736,股吧)价格的单边上涨在放大和扭曲房地产市场上的真实需求，房地产市场需求始终回不到真实状态。随着经济增长、收入的提高和城市化进程的推进，我国房地产需求一直处于上升状态，房地产价格一直面临上涨压力本是正常的。面对这种情况本应有明确的政策和有效的经济手段去引导需求，使需求处于长期理性和稳定的状态。但我们的政策却没有做到这一点。既没有明确方向，更没有稳定性，情急之下往往动用行政手段。在这种情况下，价格上涨的预期就会催生投资的需求，使房地产越来越脱离其本身的物质属性，成为人们为了而争相抢购的投资品。加上土地供给受到限制，房地产市场供给不可能在短期内迅速扩大，刚性需求的提前释放与投资需求的无限扩大，在两者共同作用下，涨价与需求之间形成相互激励的循环，房地产市场越来越远离平衡无法回归真实需求。
其四,对房地产业的定位摇摆和地方政府的利益依赖，形成调控政策的低效和失效。2004年之前，房地产业被国务院18号文件明确定位为国民经济的支柱产业。随着国民经济对房地产业依赖的增强，房地产业的定位受到越来越多的质疑。从2004年到2007年，我国一直坚持从紧的房地产调控，2007年年底房价趋于停涨，2008年更因金融危机的影响开始下跌。随后，为了提振经济，坚持多年的房地产调控被迫转向，2009年政策全面松绑，2010年又不得不开始新一轮的紧缩。2008年以后由于房地产调控政策的反复，开发商和消费者对房地产调控政策的长期性和稳定性基本存在质疑。另外，房地产业已经成为地方政府的财政支柱和经济增长的动力。地方政府对房地产业的高度依赖使中央调控政策的落实存在与地方利益的冲突。虽然地方政府迫于压力不得不执行，但执行的程度和持续性是成问题的，地方总是存在一种规避政策的倾向，这也是调控政策失效或低效的原因。
其五，土地所有权的落实不到位，住房实物分配制度的保留以及围绕价格进行的调控，都在阻碍和扭曲市场。农民没有土地所有权，就无法抵抗地方政府基于财政利益动机而产生的对土地产权的侵占与剥夺。为了守住土地红线而采取的名义上非常严格的土地计划供应和审批制度，强化了土地供应中政府的行政权力，扩大了官员的寻租空间，最终导致土地保护落空、农民利益受损。另外，在我国住房制度改革取得突破的同时，在计划经济年代的住房分配制度并没有完全退出市场，尤其是在部分政府机关仍然存在以保障房的名义推出的所谓经济适用房、限价房和房改房等名目繁多的新的住房实物分配政策，并从土地供应、融资安排、项目上市等各方面进行优先支持。这不仅阻碍了房地产市场改革的深化，而且制造了新的社会不公与寻租空间。为了控制房价，采取限购、限贷等行政手段，并从监控房地产开发商的开发成本、销售定价、销售进度，发展到卖房都要市长签字审批。本来价格在市场机制中最为灵敏，是调节供求关系的指示器和晴雨表，而以控制价格为主要目标的政策措施恰恰直接替代和破坏了房地产领域里的市场机制，使房地产市场价格基本失去了对市场的调节机能与作用。由于房地产市场已经成为一个既不能自由买，也不能自由卖，更不能由自由定价决定成交与否的市场，房地产市场就不再是本来意义上的真正市场了。
我国房地产市场的根本出路在深化市场化改革
记者：前不久，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调指出要处理好住房问题的“四个关系”。基于我国房地产业的发展现状及其面临的问题，我们应当如何理解这一精神，找到房地产市场的根本出路？
徐诺金：总书记说的“四个关系”是完全正确的。其中，处理好住房的政府保障与市场供应之间的关系最为关键。在这对关系的处理上，我认为，我们仍要坚定不移地坚持房地产制度改革的市场化方向，夯实房地产制度的市场基础，充分相信只有运用市场的办法，才能从根本上解决我国房地产领域里所存在的各种问题。只有充分发挥市场机制的作用、依靠市场的力量才能从根本上解决我国居民的住房问题。只有尊重房地产市场规律，我国的房地产业才能走向长期理性健康的发展方向。因此，我国房地产制度建设及其政策制定要立足于房地产市场化这个根本基础。一切与这个制度基础相背离，指望回归政府控制、政府供应、政府配给的努力，都会是低效甚至是失效的。具体而言：
一是坚持房地产业是我国国民经济中与民生关系十分密切的重要产业地位不动摇，把房地产业引向长期稳定健康发展的方向。住房问题是与吃饭、穿衣同等重要的最基本的民生问题。与住房相关的房地产业，也当之无愧地应与提供吃饭的农业、提供穿衣用的工业一样，在国民经济中占有重要地位。保持房地产业长期稳定健康发展，理所当然应成为我国宏观调控政策的重要目标。
二是明确土地产权制度，实行用途管理，用法律确立二个基本，即基本土地红线和基本土地用途。一是按人口“吃”的要求，确立基本农田制度，划定耕地红线，实行用途控制。二是允许土地流通转让，但在任何情况下都不得改变土地用途。三是按土地红线和人口规模确定人均基本居住面积标准。依据这一标准，确定超面积的税收征管制度。
三是取消任何形式的单位建房分房制度，彻底实行房地产制度的商品化、市场化、社会化，按“中央财政保障低端、住房金融资助中端、税收调节放开高端”的思路完善相关政策框架及配套制度建设。
四是对土地闲置、住房闲置包括房地产开发商建成待售的房产开征房地产闲置税。
五是从房地产上征收的税收优先用于保障低端住房建设、保障农业用地补偿，其余一律用于城乡基础设施建设。
六是当前的房地产市场宜采取“新老划断、增量调节”的办法。所谓新老划断，即对过去未限购之前，尤其是受政府政策鼓励而购买的多套住房、超基本面积的住房，要谨慎处理。一是因为当年受政策引导而买；二是目前这部分存量可能不小，一下挤出，可能引发房价过快过度下跌，引发相关问题。新老划断、增量调节就有利于避免这样的问题。但对存量房不能放置不管，而应采取征收住房闲置税等一些相对温和的措施，促进从闲置变为利用状态，真正解决社会住房资源闲置浪费的问题。
七是要完善房地产金融体系，明确“政策性房地产融资、准政策性房地产融资、商业性房地产融资”之间的分工与合作，使各种房地产政策有金融体系相配套。具体来说，对政策性房地产融资，尤其是保障房建设的融资，应主要突出财政的支点作用，用财政担保的办法，寻求金融的支持；准政策性融资，只要是资助中端住房建设，应主要突出公积金体系的支点作用，要改变目前公积金完全个人所有的性质，突出其公共性和互助性，维护其商业性，使之与财政资金形成区别；商业性房地产金融则完全由商业银行自主决定，按商业原则开展业务。
八是要完善房地产税收体系，突出税收调节公平、调节需求、调节交易的作用。房地产领域是个人收入分配差距的领域，也是个人财产最集中的体现。所以，从调节需求、调节交易、调节公平的角度来看，完善房地产领域的税收体系意义最为重大。总体来说，房地产领域里的税收调节目标应是引导需求理性、促进交易活跃、适度调节公平。因此，个人住房的基本面积应尽量免税；对超出面积则实行累进制税收；对交易环节尽量低税，但对超基本面积的交易所得（即增值部分）应征收所得调节税，对房地产继承则应征收房产继承税。
九是要简化和完善住房保障和管理体系。住房供应，可以区分为保障房和商品房两种。保障房只有廉租房一种，取消所有经济适用房、限价房、低价房等各种名目。对廉租房由地方政府按照中央要求和政策标准统一供地和建设，由民政部门统一分配和运营管理。除此之外的一切住房都是商品房，由市场按照商业原则开发、建设、销售和管理，完全由市场调节供求和价格。
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